“大市场”下的质量监管与安全监管

　　随着国家市场监管格局的正式确立，其中质量监管和安全监管职能逐步合并，有利于实现大市场、大监管模式下从生产到流通到消费的全过程监管，但同时也面临着如何整合监管资源、更新监管理念、创新监管方式，在这一过程中应当进一步研究质量监管与安全监管的不同属性、定位、模式，从而科学合理、务实高效地推进改革与创新。

一、质量和安全的内涵

(一)质量的概念

　　《辞海》中对质量的定义主要包括两个方面：量度物体惯性大小和引力作用强弱的物理量;指优劣程度，如产品质量。对于质量的内涵，程国平等学者在《质量管理学》中总结了历史上主要学者的观点：一是美国克劳斯比从制造角度对质量进行解释和定义，认为符合制造标准和规格的产品具有好的质量;二是美国著名质量管理大师朱兰从使用角度认为“顾客满意的产品”具有好的质量;三是美国格鲁科克与费根堡姆从产品的角度认为“质量存在于产品的零部件及其特性之中”;四是日本田口弘一从经济的角度认为质量就是“产品上市后给社会带来的损失大小”，损失越小质量越好。

　　从质量概念的变迁中可以看出，质量关注重心逐渐由产品本身转移到消费者。根据国家标准《质量管理体系基础和术语》(GB/T 19000)，“质量”是指一组固有特性满足需求的能力，其中“一组固有特性”是指产品或服务性能指标的客观水平，“满足需求的能力”是指消费者或顾客对产品的满意程度，综合了质量的客观属性和主观属性。

(二)安全的概念

　　《辞海》中对安全的定义主要是指，没有危险、不受威胁、不出事故，如安全生产、交通安全。罗云等学者总结了当前存在的两种不同的安全观——绝对安全观和相对安全观，前者认为安全是指客观存在的系统，无导致人员伤亡、疾病或无造成人类财产、生命及环境损失的条件;后者认为安全是指客体或系统可能对人类造成的危害低于人类所能允许的承受限度的存在状态。同时，将安全与风险的概念联系在一起，从定量的角度看，安全性=1-风险度。

　　国家标准《标准化工作指南》《GB/T 20000》吸收了相对安全观的思想，将“安全”定义为免除了不可接受的风险的状态。随着进入市场的产品、工程和服务日益复杂，并不存在绝对的安全，只能通过把风险降低到人类可容许的程度从而达到相对安全。这种“可容许风险”是在绝对安全的理想状态与满足需求之间，以及与相关方的利益、适用性、成本效率和惯例之间寻求的一种最佳平衡。

(三)质量与安全的关系

　　从质量和安全的概念可以看出，两者都包括了主观和客观两个视角。对产品、工程、服务等而言，质量和安全是一个硬币的两面，正面是客体对主体的满足度，反面是主体对客体的接受度。没有良好的质量，安全就丧失了基础;没有可靠的安全，质量也就无从谈起。例如，市场上销售的儿童奶粉既涉及质量问题也可能涉及安全问题，如果营养指标不达标属于质量问题，如果含有有毒物质导致人身伤害就属于安全问题了。有的情况下，质量不合格但并不存在安全隐患，例如戴尔电脑曾因主板性能问题主动召回;而存在安全隐患也许符合质量标准，例如宜家曾召回上千万个“夺命衣柜”。

二、质量监管和安全监管的区别

　　质量和安全需要政府、社会、企业、公众各方的共同维护。其中政府作为公共利益的守卫者，无论质量监管还是安全监管，都不应是大包大揽，职责应当聚焦在兜住底线、维持秩序和引导发展，区别在于不同的履职模式。

　　(一)在兜住底线方面，质量监管侧重事中事后，安全监管侧重事前预防。

　　政府对于质量和安全的监管，不仅仅是在质量方面促提升、求发展，在安全方面守底线、守红线。无论质量还是安全，政府都要守住最低要求，把好最后关口。从风险管理的角度，总体来看质量风险小于安全风险，因此监管方式各有侧重。《产品质量法》明确了政府监管部门监督检查、行政处罚等侧重事中事后监管的职责;而《食品安全法》、《药品管理管理法》、《特种设备安全法》提出了预防为主的理念，例如，“食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治”，“特种设备安全工作应当坚持安全第一、预防为主、节能环保、综合治理的原则”，体现了加强事前监管的要求。

　　(二)在维持秩序方面，质量监管侧重立标准、搞抽查，安全监管侧重抓风险、排隐患。李克强总理在出席第39届国际标准化组织大会时强调，强化标准引领、提升产品和服务质量，促进中国经济迈向中高端。标准是法律的技术延伸，以市场为主导形成的一把尺子、一套准则，是市场秩序的维护者，也是市场秩序的引领者。前端通过标准立规矩、后端通过“国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度”，有效维护市场平衡。在安全方面责任更为重要，党政同责、一岗双责，党政主要负责人是本地区安全生产第一责任人。这既是中国特色，也符合中国实际，自上而下的高压态势，更能有效遏制重大事故、守卫人民利益。《“十三五”国家食品安全规划》中明确要求，树立风险防范意识，强化风险评估、监测、预警和风险交流，建立健全以风险分析为基础的科学监管制度，严防严管严控风险隐患，确保监管跑在风险前面。食品药品、特种设备等重点领域的安全监管必须始终把风险和隐患作为重中之重。

　　(三)在引导发展方面，质量监管侧重改善营商环境、促进公平竞争，安全监管侧重加强宣传教育、提高安全意识。政府既从负面进行管控、也从正面进行引导，从而形成现代化的治理体系。当前，企业对公开透明营商环境和公平竞争市场秩序的关注度已经高于了对优惠政策的期盼，创造一个公平公正公开，让企业百花齐放、优胜劣汰的良好秩序，就是对促进质量提升和经济社会发展的最大贡献。同时，党中央国务院强调，牢固树立新发展理念、坚持安全发展。在发展中守住安全底线、加强安全预防，绝不是政府强制出来的、也不是市场竞争出来的，而是多方共同努力，政府引导、企业自觉、社会监督、全民共建，通过提高整体安全意识、让安全理念深入人心，推进多元共同治理才能达成的目标。

三、质量监管和安全监管的联系

　　质量监管和安全监管虽各有侧重，但也有更多的共同基因，共同构成大市场链条下的重要组成部分。

(一)都以信用体系为基础

　　市场经济是信用经济，信用是市场的伦理文化和道德准则，是市场的基础制度和重要保障。完善的信用体系有利于规范市场秩序、降低交易成本，增强经济活动的可预期性和效率效益，推动市场主体自觉自发的追求高质量、高安全，形成质量和安全水平的良性循环、螺旋上升。 我国有9000万市场主体，并且持续快速增长，如果不从体制机制上进行创新，无论质量和安全监管资源如何优化都远远不够。对于企业来说信用就是声誉和品牌，在对一些违法失信企业的处罚中，企业宁可多罚几倍几十倍的罚金，都不愿意登上“黑名单”，可见信用约束的威慑力。今年的全国市场监管工作座谈会，明确提出“建立以‘双随机、一公开’为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制”。以信用体系为基础的监管，就是发挥市场作用的监管，依靠市场的自我监督和规制，节约监管资源、提高监管效能。

(二)都以综合执法为依托

　　加强市场综合监管、推进市场监管综合执法，是本次推进国家机构改革、成立国家市场监管总局的重要初衷，近年来各地也都做了大量有益探索。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确要求，深化行政执法体制改革，相对集中行政处罚权，整合精简执法队伍，解决多头多层重复执法问题。行政执法是“枪杆子”也是“刀把子”，不论是质量、还是安全，都需要执法形成的威慑力量，统筹配置行政处罚职能和执法资源，既避免了政府“谁来都罚”、企业“一头雾水”，也体现了政府权威形象、降低了企业运营成本。不论在生产环节还是使用环节，质量和安全的边界难以完全划清，质量问题有可能转化为安全问题，安全问题背后大多隐藏着质量问题，统一执法有利于打破质量和安全之间的界限，将监管聚焦于企业和产品，降低监管因职能设置和内部协调带来的制度性成本。

(三)都以技术基础为支撑

　　2005年，联合国贸发组织和世界贸易组织共同提出“国家质量基础设施”的概念，由计量、标准、合格评定(包括检验检测和认证认可)组成，并指出这些基础设施已成为未来世界经济可持续发展的三大支柱，是政府和企业提高生产力、维护生命健康、保护消费者权利、保护环境、维护安全和提高质量的重要技术手段。从国际组织的解释不难看出，这既是质量的基础设施，同样是安全、健康、环保等的基础设施，没有技术基础的支撑和保障，质量和安全只能停留在笔头上和口头上。计量用于测量基准，标准用于设定要求，合格评定用于建立和传递信用，三者相互作用、互为依托，共同构成支撑质量发展和安全发展的完整技术链条。

(四)都以市场环境为保障

　　从生产到流通到消费都属于市场监管的范畴，也都需要市场环境的保障。市场环境是一个综合概念，包括营商环境、准入环境、竞争环境、消费环境等的健全程度，也包括信用体系、综合执法、技术基础等的完善程度。没有了良好的环境和秩序，市场经济就失去生机、也会失去保障。质量监管侧重“放活”和安全监管侧重“管好”，相互结合、相互促进，做到放而不乱、活而有序，良好的市场环境会为企业创新突破、产业转型升级、经济持续向好发挥事半功倍的保障和助推作用。

　　综上所述，质量和安全相生相伴，互为支撑。正视两者异同，准确把握各自定位，有助于更好地优化市场监管。对于未来改革，基于属性不同和风险大小，质量方向的改革不论是商事制度、团体标准、自愿认证等，应当侧重如何更好地“放”;而安全方向的改革，不论是食品药品、特种设备、工业产品，应当侧重如何精准地“管”。质量更多发挥市场作用，而安全要更多发挥政府作用，例如，近年来大幅取消和下放行政许可，但2015年有关方面提出修改《特种设备安全法》，取消检验检测人员资格审核，却因涉及安全问题遭多位全国人大常委会委员反对，搁置两年后终止审议。正确处理政府和市场的关系，加强质量和安全统一监管，有利于共同履行营造大市场环境、完善大市场监管的时代使命，共同推动经济社会高质量发展。